Planlægningens historie i Danmark

december 29, 2014

Udviklingen af det danske areal og landskab er særegent ved, at  næsten alt er præget af opmåling, planlægning og anvendelse langt tilbage i tiden. Historien bag den danske planlægning består af skiftende tiders behov til arealernes udnyttelse.

Af Esben Munk Sørensen Lektor ved Institut for Planlægning AAU,  og Daniel Galland Lektor ved Institut for Planlægning AAU

Danmarks areal – bortset fra Grønland – er ved sammenligning med andre landes territorier meget unikt.

Arealet er porøs jordbund, dvs. vandgennemtrængelig og dyrkbar. Danmark har ikke noget bjerg- eller klippeområder, som ligger uberørt hen til ekstensiv eller slet ingen menneskelig udnyttelse.

Hele arealer er matrikuleret og gjort til fast ejendom, vurderet og kan belånes, retligt beskyttes og benyttes. Alle arealer har en bestemt ejer, der har ekslusiv, men reguleret ejendomsret – og råden.  I Danmark er der ikke store arealer som ligger hen som fælles ejendom, som det kendes fra Sverige og Norge med ”Kungens Land”, eller Common Wealth landenes ”Crown Land” eller ”aboriginal” land, som det kendes fra Australien.

Danmark er intensivt planlagt
Danmarks arealer er kulturlandskaber. Siden slutningen af tresserne er hele arealet med det nuværende plansystem delt op i byzone til byformål, sommerhusområde til rekreative anvendelse eller landzoner, hvor landbrugs- og skovbrugsinteresser har fortrinsret.

Danske arealer er ved sammenligning med andre lande intensivt udnyttet til produktion og reproduktionsformål. Udviklingen af landbruget i nyere tid og frem til efterkrigstidens planlov- og kommunalreform i 1970 er forbundet med omfattende planlægningsindsats fra statslig side.

Landbrugsreformerne fra slutningen af 1700-tallet, jernbanenettet, opdyrkning og opmålingen af alheden, landvindingen, husmandsudstykningerne har været en storstilet statslig planlægningsindsats båret frem af sociale politiske og produktionsmæssige hensyn, og hvor midlet har været ændring i arealanvendelsen helt ned på ejendomsniveau.

Sommerhusudstykningerne i 1900 tallet og byvæksten betød omprioritering af arealanvendelse gennem planlægning fra landbrugsformål til by- og rekreative formål. Ombygningen af de bilbaserede vejsystemeer fra 60’erne og særlig motorvejssystemet har øget mobiliteten og inddraget landbrugs- og delvis by arealer til dette formål.

Vægt på landbrugsproduktion
Siden 1970 har regionplanperioden inddelt landet i disse zoner og inddragelsen af landbrugsarealer er fortsat, om end målet med planlægningen har været at ville begrænse forbruget af landbrugsarealers overgang til byformål. Plansystemet i Danmark har gennem en stram administration af landbrugspligten i landzoner sikret, at den ønskede stigning i den animalske landbrugsproduktion har kunnet gennemføres som det var målsat og sikret at strukturudviklingen kanaliserede ”ledige landbrugsarealer” over til ekspansive produktionslandbrug. Landbrugslandskaber med blanding af ekstensiv og intensiv arealanvendelse er blevet afløst af industrialiseret planteproduktion og animalsk produktion.

Siden årtusindskiftet er betydelige havne-, forsvars- og industriarealer i de centrale købstads- og hovedstadsområder blevet funktionstomme og hidtidig arealanvendelse blevet nedprioriteret, og i stedet er der opprioriteret en boligfremmende byomdannelse og der er taget arealer og systemer i brug, der kan fremme den kollektive trafik både over og under jorden.

Omprioritering af arealanvendelsen har været formidlet gennem den fysiske planlægning, hvis metode kan sikre helhed, funktionalitet og bæredygtighed i den ændrede arealanvendelse.

En værdibaseret konkurrencemodel
Det danske plansystem har siden kommunalreformen været præget af det der i dag kaldes den værdibaserede konkurrencemodel.

Planlægningen skal skabe tillid hos dem der bor i områderne og dem der vil investere. Tillid til proces, resultat og fast ejendom er helt afgørende for succesfuldt udfald af den mangesidede ændringsproces som omprioritering af arealanvendelse nødvendiggør. Borgere, naboer, investorer og panthavere samt forskellige myndigheder med særlige interessevaretagelse har i Danmark udpræget grad af tillid til disse skift i arealanvendelse, og den beskyttelse af deres respektive interesser som er lagt ned i arealplanlægningen.

Involvering og solidaritet                                                                                                                                                                                                

Arealplanlægningen i Danmark er præget af involvering. Når en ændring i arealanvendelse skal finde sted er der i mange tilfælde lokalplanpligt. Dette indebærer at naboer og offentlighed orienteres og kan involvere sig. Tilsvarende bliver andre offentlige myndigheder involveret med indsigelsesmulighed og statslige myndigheder med vetoret. Lokalplaner skal være i overensstemmelse med kommuneplanen og hvis den ikke er det skal kommuneplanen revideres, hvilket også indebærer mulighed for at offentlighed og andre kan involvere sig. Processen med omprioritering af arealanvendelse er forbundet med transparens og offentlighed og med mulighed for involvering og indsigelser, der skal kommenteres over for de besluttende politikere.

Den danske arealplanlægning er præget af en betydelig solidaritet over for arealernes anvendelse og mangfoldighed. Det er indlejret i den danske plantradition, at der skal ske en fair afvejning af interesser i planlægningsprocessen og løsningen som planprocessen formidler skal være samordnet og helhedsorienteret. Herved skabes der løsninger som også tilstræber at fremme social bæredygtighed og eksempelvis hensyntagen til bevægelseshæmmede, bløde trafikanter og udsatte borgergrupper.

Miljøhensyn
En fjerde og sidste værdi som præger arealplanlægningen i Danmark er hensynet til miljøet. Det er indlejret i selve planlægningsprocessen, at alternativer skal vurderes og konsekvenser for miljøet inddrages. Det er dels fastlagt i næste alle arealloves formål, at løsninger og reguleringens mål omfatter inddragelse af miljøhensyn i overvejelserne forud for valg af løsninger. Men også helt konkret skal der for alle plantyper vedrørende omprioritering af arealanvendelse gennemføres miljøkonsekvens-analyser og opgørelse af miljøomkostninger ved forskellige løsninger.

Og på forskellig vis udgør disse værdier måske en væsentlig – men overset – forudsætning for Danmarks velstand og konkurrenceevne. Disse værdier er indlejret i forvaltningen af vores fysiske rum som hele tiden mødes med krav om nye arealanvendelser og skift i bestående.

I dette projekt vil vi beskæftige os med de nye udfordringer og drivkræfter som arealanvendelsen i Danmark står overfor i de næste par årtier og som fordrer, at der skal skel en prioritering af arealanvendelsen.